“条例”与“办法”法律效力辨析及执行建议

    2021年1月24日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《排污许可管理条例》，自2021年3月1日起施行。

 一、《排污许可管理条例》在规范排污许可证申请与审批方面作了哪些规定？

   答：规范排污许可证申请与审批对于提高审批效率、营造公平竞争环境、激发市场主体活力具有重要意义。《排污许可管理条例》在规范排污许可证申请与审批方面主要作了如下规定：一是要求依照法律规定实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者申请取得排污许可证后，方可排放污染物，并根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，对排污单位实行分类管理，具体名录由国务院生态环境主管部门拟订并报国务院批准后公布实施。二是明确审批部门、申请方式和材料要求，规定排污单位可以通过网络平台等方式，向其生产经营场所所在地设区的市级以上生态环境主管部门提出申请。三是明确审批期限，实行排污许可简化管理和重点管理的审批期限分别为20日和30日。

四是明确颁发排污许可证的条件和排污许可证应当记载的具体内容。

二、《排污许可管理条例》在强化排污单位的主体责任方面作了哪些规定？

   答：强化排污单位的主体责任是落实排污许可制度的关键环节。《排污许可管理条例》在强化排污单位的主体责任方面主要作了如下规定：一是规定排污单位污染物排放口位置和数量、排放方式和排放去向应当与排污许可证相符。二是要求排污单位按照排污许可证规定和有关标准规范开展自行监测，保存原始监测记录，对自行监测数据的真实性、准确性负责，实行排污许可重点管理的排污单位还应当安装、使用、维护污染物排放自动监测设备，并与生态环境主管部门的监控设备联网。三是要求排污单位建立环境管理台账记录制度，如实记录主要生产设施及污染防治设施运行情况。

四是要求排污单位向核发排污许可证的生态环境主管部门报告污染物排放行为、排放浓度、排放量，并按照排污许可证规定，如实在全国排污许可证管理信息平台上公开相关污染物排放信息。

三、《排污许可管理条例》在加强排污许可的事中事后监管方面作了哪些规定？

   答：加强事中事后监管是将排污许可管理制度落到实处的重要保障。《排污许可管理条例》在加强排污许可的事中事后监管方面主要作了如下规定：一是要求生态环境主管部门将排污许可执法检查纳入生态环境执法年度计划，根据排污许可管理类别、排污单位信用记录等因素，合理确定检查频次和检查方式。二是规定生态环境主管部门可以通过全国排污许可证管理信息平台监控、现场监测等方式，对排污单位的污染物排放量、排放浓度等进行核查。三是要求生态环境主管部门对排污单位污染防治设施运行和维护是否符合排污许可证规定进行监督检查，同时鼓励排污单位采用污染防治可行技术。

《排污许可管理条例》与《排污许可管理办法（试行）》法律效力辨析及执行建议
一、法律效力辨析

　　《排污许可管理条例》是国务院颁布实施的行政法规，《排污许可管理办法（试行）》是生态环境部颁布实施的部门规章，二者均对排污许可管理领域政府、企业、社会公众行为及其关系之间进行调控，制定、颁布、执行都应遵守《立法法》规定。

《立法法》第六十五条第二款规定，行政法规可以就下列事项作出规定：

　　（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；　　（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。　　《排污许可管理条例》属于为执行《环境保护法》第四十五条、《大气污染防治法》第十九条、《水污染防治法》第二十一条、《固体废物污染环境防治法》第三十九条等法律的规定制定的行政法规，从加强排污许可管理的角度，明确排污许可的具体办法和实施步骤。　　《立法法》第八十条规定：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。　　部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。　　《排污许可管理办法（试行）》从规范排污许可管理的角度，属于执行《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》等法律规定和国务院《控制污染物排放许可制实施方案》行政命令的要求制定的部门规章，重点是明确了排污许可程序、实施与监管要求。

基于“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”的规定，《排污许可管理办法（试行）》的“法律责任”部分仅集成了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》相关规定，并未就无上位法依据的强制性事项规定相应的法律责任，如不履行执行报告、台账记录等要求应当承担的法律责任。

　　《立法法》第八十八条第二款规定：行政法规的效力高于地方性法规、规章。由于行政法规位阶高于部门规章，故在《排污许可管理条例》生效后，应根据《排污许可管理条例》规定加强排污许可管理；《排污许可管理办法（试行）》废止或修订前，其规定中属于执行《排污许可管理条例》的事项依然有效。

二、执行建议

　　在《排污许可管理办法（试行）》废止或修订前，与《排污许可管理条例》不一致的规定，应当按《排污许可管理条例》执行；《排污许可管理条例》中未明确作出规定且与排污许可制执行程序有关的内容，或者《排污许可管理条例》明确授权国务院生态环境主管部门负责的内容，应按照《排污许可管理办法（试行）》执行，如排污许可证有效期届满延续、遗失补办、撤销等程序性规定，以及《排污许可管理办法（试行）》落实《排污许可管理条例》第三十条、第四十七条规定的相关内容。具体执行建议将在《排污许可管理条例》与《排污许可管理办法（试行）》对比中予以明确。

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